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农地产权制度羁绊-【资讯】瘦叉柱花

发布时间:2021-04-20 13:31:55 阅读:次 来源:梳棉机厂家

农地产权制度羁绊

近几个月来,中央政府对土地市场秩序开展了严格的治理整顿。这次整顿检查的一个重要方面,是治理违法征地、乱占耕地的问题。据统计,从1997年到2003年的7年间,我国耕地从19.5亿亩锐减到18.5亿亩,而这一时期我国人口却年均增加1000万人。国土资源部耕地保护司潘明才司长指出,除生态退耕外,建设用地、农业生产结构调整、灾毁是耕地减少的主要原因。“以开发区为例,全国6015个开发区,规划面积3.54万平方公里,相当于现在全国城市面积的总和。” 乱占耕地现象如此严重,仿佛农民的土地可以被随意圈占,随便征用。只有“无主”财产才可能出现这种状况,在法律文本和现实生活中,农民到底能否掌控自己的土地使用权,这是问题的核心。有专家指出,必须从制度层面澄清农村土地的产权问题,提供多方面的后续政策、法律行动。否则,1997年大规模清理整顿土地市场、大力紧缩农地供给之后过不了几年,问题有可能更大规模地重新爆发。 在中国(海南)改革发展研究院近日于北京举办的主题为“农村土地制度创新与农民组织发展”的研讨会上,中央财经领导小组办公室副主任陈锡文,中国(海南)改革发展研究院实行院长迟福林,以及来自农业部、国务院发展研究中心、社科院和部分高校的专家,集中探讨了当前农村土地制度改革面临的问题以及改革思路,尤其针对“赋予农民长期而有保障的土地使用权”这个需要研究解决的问题。 农地所有权和使用权的分离 土地归抽象的“劳动人民集体”所有,但实际控制权又总是落在集体代理人之手。农地所有者的缺位造成一系列“搭便车”行为 2002年8月29日,全国人大常委会通过了《农村土地承包法》。该法第一次以国家法律形式,赋予农民长期稳定的土地承包经营权。这好比是一颗“定心丸”,应该说,农民可以不再担心村乡集体经济组织以******理由收回他们的土地了。 但问题绝非如此简单。《农村土地承包法》从2003年3月开始实施,至今已有一年多时间,而农村土地问题及其矛盾纠纷却越来越严重。许多专家认为,这表明农村土地制度设计存在一些深层矛盾。围绕土地的******权利,如所有权、承包经营权、使用权、流传收益权等等,在法律和实践中往往由不同的主体掌握。许多冲突肇始于此。 根据《宪法》,城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地一般属于集体所有。《土地管理法》明确规定,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理……” 让人迷惑的是,农民集体是什么概念?农户、村民委员会、各级政府直到国务院,到底由谁来代表农村集体经济组织,并行使农地所有权?产权主体的模糊,使得处于弱势地位的农民往往无法维护土地的收益分配等******权利。 从《土地承包法》及实施情况看,村民委员会往往成为土地所有权的实际“主体”,实行了有关土地发包、征用、流转等土地的经营、管理工作。村民委员会是村一级的行政组织,这种经济职能和政治职能集于一身的状况,直接导致了基层行政组织对农户合法权益的侵害。 农地所有者的缺位造成一系列“搭便车”行为。比如村委会擅自改变用地性质、占用农业用地、任意改变产权主体,随意收回或终止农民的土地承包权等行为。 国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊认为,集体所有制内涵着一种矛盾和冲突。集体是什么,边界不清楚。国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青谈到,所谓集体所有,在许多地方实际上就是村干部所有:一切由村干部说了算,什么法律,什么土地管理制度,干部都可以不管不顾。 土地归抽象的“劳动人民集体”所有,但实际控制权又总是落在集体代理人之手。当资源发生转让、定价的时候,信息成本比之于自用陡然上升,使得这些实际上没有委托人的代理人,更容易攫取集体成员的权益。 如果说抽象的集体概念使得控制权被基层干部掌握,那么2003年开始实施的《农村土地承包法》则试图通过强化“土地承包经营权”来维护农户的权利,或者说,强化“使用权”,弱化“所有权”。 在陈锡文看来,“承包经营权”仍然是一个政策性语言,而不是法律语言。他提到这样一个立法细节,《农村土地承包法》在总则中的措辞是“使用权”——“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,而在后面的所有条文中都是用“土地承包经营权”。 他进而提到,直到这个法的起草和讨论阶段,许多人才注意到,承包经营权和使用权并不相同。如果说农民的承包经营权属于集体经济组织内部的关系,那么农民和村干部的关系就相当于工厂里车间主任和厂长的关系。这样一来,土地的使用权(包括转让、抵押等等),就应该属于集体而不是农户。 所以陈锡文认为,《农村土地承包法》有两个问题仍然需要澄清,一是农村的土地承包权到底是什么权利,包括哪些内容;二是农村集体经济组织成员是什么概念,他和集体经济组织是什么关系。土地流转与农地转让权的限制 “农地使用权在农户之间的流转,问题不算太大。而征地对农民利益的侵害最为严重” 经济学家周其仁曾指出,按照产权经济学的规范,包括使用权、收益权和转让权在内的产权正是法律上财产所有权的实质内容。就农户对土地的权利而言,转让权方面的限制是最值得注意的。 按目前的法律,作为农地转让权的权利主体,承包农户可以在平等协商、自愿、有偿,不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权,农地转让的价格由当事人协商确定,而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的,《农村土地承包法》关于农户私人土地承包权和转让权的清楚界定,全部以“土地的农业用途”为限。 近几年,由于农村大量富余劳动力跨地区流动,土地经营收益不高,加上地方政府的直接推动,农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计,目前以******形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%-6%,多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8%-10%,有些县市已达到20%-30%;内地流转的耕地较少一些,约占承包地的l%-2%。 据农业部的调查,农户自发流转主要采取转包、转让和互换等形式。此外,有的土地通过集体经济组织采取入股、租赁(反租倒包)形式进行流转。反租倒包,是指农户在保留土地承包经营权的前提下,以村集体提供口粮或相应租金补偿等形式,将土地反包给村集体,村集体集中土地出租给种田大户或其他经营单位。 据了解,1997年前后,反租倒包的影响逐渐扩大。这一阶段的反租倒包主要是由企业作为承租方,在向村集体租赁土地并按契约合同交付租金后,再对所租土地进行规划,建设水、电、路等基础设施,然后再分片、分块承包给农户;一般农户须按合同向企业交纳全部产品,而企业也须向农户提供技术和保证收购产品。(上接37版)反租倒包给村干部留下了巨大的权利空间。大多数情况下,企业往往绕过农户,直接与村集体签约。最终的结果是:农户的大量土地被收回,非但很难得到利益补偿,也得不到有保障的非农就业机会。反租倒包已被文件明文禁止。 “农地使用权在农户之间的流转,问题不算太大。而征地对农民利益的侵害最为严重。”徐小青说。 农地使用权的横向交易,是农户之间的交易。土地所有权的纵向交易,即国家与集体之间的产权交割,交易主要是以国家无偿划拨或低偿征用的方式完成,即征地。现有法律规定,凡农业用地转为非农民自用的建设用地,必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。 征地制度缺陷引发的问题,近几年变得越发突出了。《土地管理法》对征地有明确限定:“征用下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”为了回避这一规定,一些地方政府想方设法将耕地和基本农田转为非耕地的农用地后再征用或者是化整为零地征用土地。据最近报道,全国6015个开发区中,只有1818个经国务院和省级政府批准。 谈到征地制度,陈锡文回顾说,其实从1998年开始,中央就提出要实行“最严格的耕地保护制度”,停止一切土地审批及停止一切县改市。但是,近几年随着城市化的加速,一定程度上又出现了管不住的现象。最近重新强调要实行“世界上最严格的耕地保护制度”,除了着眼于保护粮食生产能力,也更多地考虑到保护农民的土地权利。 可能的改革选择 不同产权类型各有优劣,关键在于哪种类型更适合我国国情。同时,配套制度的建立尤为重要 陈锡文透露,这一次征地制度改革有两个选择:一是在现有法律框架下作调整;二是修改相关法律。如果要对相关法律进行修改,哪些法律应该被修改呢?不管从用地单位还是农民的角度出发,《土地管理法》都被认为要作相应修改,那么,《宪法》关于土地的条文要不要修改呢?对此意见很多。 专家们的观点可以概括为以下几种倾向:一是国家所有,农民永佃;二是土地所有权归集体,使用权农民私有;三是以社区股份合作制改造农村集体土地所有制;四是实行有条件的土地私有制,比如限制土地买卖以防止土地向少数人集中或兼并,变更农民土地所有权的同时,必须建立农民土地权益保护机制和有效的社会保障体制等。 农业部产业政策与法规司副司长张红宇认为,中国农民土地所有权固然很重要,但使用权相对更重要。他回顾说,新中国成立以前,农民大部分是佃户,没有土地所有权;新中国成立以后,土改农民分到土地也是一个短暂的时期,之后土地又归拢到人民公社;改革开放到现在,土地都是集体所有。所以专家到农村去做调研,农民很少谈到所有权,他们说的都是使用权。 在他看来,使用权包括占有、经营、收益、处置的权利,前三个权利相对完整,问题出在处置权,改革应该在土地的处置权上做文章。 土地处置权包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等,这些权利从来没有被真正赋予农民,也就不可能形成一个发育良好的土地使用权流转市场。 韩俊认为,土地归国家所有、归自然人所有不是决定性因素,决定性因素在于土地权利在法律上清晰和有保障。因此他提出,不能孤立地谈农村内部土地制度的改变,土地制度改革要城乡统筹考虑,作为系统性工程来考虑。至于如何改革,他提出首先要界定产权;其次要明晰土地权利并在法律上有保障。如果没有法律保障,谁都可以侵犯产权,即便实行私有化制度,权利依然不能得到保障。另外,土地承包期限的长短并非一定会影响土地权利。韩俊分析说,德国的土地虽然是国家的,但农民有12年的使用权,农民的权利非常清楚,因此并不影响农民对土地的投入。有专家建议,要提出一个农村土地制度改革的“路线图”,首先从共同共有转向按份共有;然后实行永久化的租用,并使之物权化;最后宣布这个使用权就是个人的所有权。 徐小青认为,不同产权类型各有优劣,关键在于哪种类型更适合我国国情。越南曾经想学习我国的集体共有制,结果失败了,因为上级政府管不住乡村干部,实行当中出现很多问题,于是他们干脆宣布土地国有。在我国,如果有机会,应当对几种土地所有制都进行试验,看看到底哪种制度更好。 迟福林则认为,农村土地制度改革涉及五大问题:第一,城乡统一,实现农民土地使用权物权化;第二,实现农民在集体经济组织中的产权主体地位;第三,解决土地资源自主配置和国家利益的矛盾;第四,解决土地补偿问题的关键是提高农民的谈判地位;第五,创造好的制度环境,保障农民基本的公共产品供给。他呼吁,以落实“长期而稳定的土地使用权”为重点,打破城乡二元结构,尽快在这方面取得突破,农村的发展、稳定才有保证。不然,矛盾会越来越深。

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